南县特困人员供养服务机构管理办法

 

第一章　总　则

第一条　为了加强我县特困人员供养服务机构（以下简称敬老院）管理，提高供养服务能力和水平，保障特困人员的正常生活，根据《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令37号）、《湖南省人民政府关于深化养老服务改革发展的实施意见》（湘政发〔2025〕8号）、《湖南省人民政府办公厅关于加强养老服务机构综合监管的通知》（湘政办发〔2021〕80号）和有关规定，制定本办法。

第二条　本办法所称敬老院，是指县级民政部门或者乡镇人民政府（以下简称主办机关）举办的，为城乡特困人员提供供养服务的公益性机构。敬老院应当坚持公益属性，发挥基本养老服务体系主渠道作用，承担养老服务兜底线、保基本的工作职责。支持敬老院转型为区域性养老服务中心，在满足特困人员集中供养需求的前提下，向社会开放，吸收社会托养人员，重点为辖区内经济困难失能（含部分失能）老年人、计划生育特殊家庭老年人提供低收费托养服务，并开展全日托养、日间照料、居家上门等社会养老服务。

坚持党对养老服务工作的全面领导，符合条件的敬老院应当按照“应建尽建”原则及时建立党组织，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

敬老院应当依法办理注册登记。

敬老院的创办、合并、撤销须报县级民政部门批准。

第三条　县级民政部门是敬老院的业务主管部门，负责辖区内敬老院的指导和监管。

乡镇人民政府管理其举办的敬老院，负责敬老院的建设、运行和管理，并接受县民政部门的业务指导。

第四条　敬老院可以采取委托管理、租赁经营、招聘职业经理人等方式，交由国有企业和社会力量运营管理，改革敬老院运行机制，提升敬老院资源使用效能。

敬老院运行机制实行改革的，应坚持权属不改变、服务用途不改变、国有资产不流失、业务监管不缺失、服务水平有提高的原则。

第五条　县级民政部门对在敬老院建设、管理和服务工作中做出显著成绩的单位和个人，按照相关规定给予表彰和奖励。

 

第二章　规划与建设

第六条　县级民政部门应当根据本级人民政府经济社会发展规划，会同有关部门编制敬老院的建设专项规划，并组织实施。

第七条　敬老院的建设应遵循政府主办、规模适当、布局合理、科学规范的原则，并按规定实行等级评定。

县级民政部门根据实际需要，可以建设能够满足若干乡镇特困人员集中供养需要的区域性敬老院。

支持乡镇卫生院与敬老院统筹规划，毗邻建设，加强医疗养老资源共享。

第八条　敬老院建设应当符合《老年人照料设施建筑设计标准》（JGJ 450—2018）、《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》（建标184—2017）、《建筑设计防火规范》（GB 50016—2014 2018年版）等有关建筑设计规范和标准，坚持改建、扩建、新建相结合，充分利用闲置的设施。

敬老院新建规模原则上不少于50张床位，护理型床位占比不低于80%。

第九条　敬老院应当为每名特困人员提供人均使用面积不少于6平方米的居住用房。敬老院应当建有厨房、餐厅、活动室、浴室、卫生间、办公室等辅助用房，保证合理分区布局；办公区、生活区、文娱健身区、生产经营区的划分应科学便利，符合老年人生活习惯和需要。

敬老院应对自理老年人、失能老年人实行分区照护。鼓励具备条件的敬老院设置认知障碍照护专区。

第十条　敬老院应当配置基本生活设施，配备必要的膳食制作、医疗保健、文体娱乐、供暖降温等设备。

有条件的敬老院应当建立开展农副业生产所必需的场地和设施。

第三章　服务对象

第十一条　对自愿选择集中供养的特困人员，经县民政部门或乡镇人民政府安排，敬老院不得拒绝接收。

敬老院应当优先供养生活不能自理的特困人员。

第十二条　接收患有精神病、传染病特困人员的敬老院应当具备相应的治疗护理能力。

敬老院发现老年人为传染病病人或者疑似传染病病人的，应当及时向县疾病预防控制机构和医疗机构报告，配合实施卫生处理、隔离等预防控制措施。

敬老院发现老年人为疑似精神障碍患者的，应当依照精神卫生相关法律法规的规定处理。

第十三条　乡镇人民政府应当与敬老院签订供养服务协议，委托其为特困人员提供供养服务。敬老院收住特困人员，应当由乡镇人民政府负责组织签订服务协议，明确乡镇人民政府、敬老院、集中供养特困人员及其监护人（村、居委会）四方相应的权利、义务和责任，并为其建立完整的档案，实行一人一档。集中供养的特困人员死亡后，其财产按照供养服务协议和《中华人民共和国民法典》中的有关规定处置。

供养服务协议范本由县级民政部门制定。

第十四条　敬老院在满足当地特困人员集中供养需要的基础上，可以开展社会养老服务。

开展社会养老服务的敬老院应当与服务对象或者其赡养人（代理人）签订协议，约定双方的权利和义务。

敬老院不得因开展社会养老服务降低特困人员的集中供养条件和服务水平。

敬老院应当建立入院评估制度，对老年人的身心健康状况进行评估，并根据评估结果确定照料护理等级。老年人身心健康状况发生变化，需要变更照料护理等级的，敬老院应当重新进行评估。

第十五条　特困人员和社会养老服务对象应当遵守敬老院的规章制度，爱护公共财物，文明礼貌，团结互助。

 

第四章　供养内容

第十六条　敬老院应当向特困人员提供下列服务：

（一）提供符合食品卫生要求、适合供养对象需要的膳食；

（二）提供服装、被褥等生活用品和零用钱；

（三）提供符合居住条件的住房；

（四）提供日常诊疗服务，对生活不能自理的给予护理照料；

（五）妥善办理丧葬事宜。

集中供养的特困人员未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当依法保证其接受并完成义务教育，保障所需费用。

有条件的敬老院应当为集中供养的重度残疾供养对象适配基本型辅助器具。

第十七条　敬老院的实际供养水平不得低于当地公布的特困人员集中供养标准。

第十八条　敬老院提供的养老服务，应当按照服务协议为服务对象提供符合《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796—2017）、《养老机构生活照料服务基本规范》（GB/T 46914—2025）、《养老机构服务安全基本规范》（GB 38600—2019）等有关标准和规范的生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，尊重少数民族习惯。

第十九条　敬老院驻地乡镇卫生院或者其他医疗机构应当优先为特困人员提供日常诊疗服务。

经卫生行政部门许可，有条件的敬老院可以设立医务室，为特困人员提供日常诊疗服务。

医保部门应优先保障特困人员享受城乡居民医疗保险和医疗救助待遇。

第二十条　敬老院应当提供亲情化服务，常态化组织文化娱乐、体育健身等活动，丰富特困人员的精神生活。

第二十一条　敬老院可以向分散供养的特困人员和低收入群体提供服务，具体方式和标准由县民政部门制定。

 

第五章　内部管理

第二十二条　敬老院应当建立健全财务管理、护理服务、档案管理、环境卫生、安全保卫等规章制度，并向特困人员公开。

第二十三条　敬老院实行院长负责制，主办机关和民政部门应当定期对院长履行职责的情况进行考核。

第二十四条　敬老院应当设立院务自治委员会，实行院务公开。院务自治委员会由主办机关代表、特困人员代表和工作人员代表组成，其中特困人员代表应占1/2以上。

院务自治委员会由敬老院全体人员通过民主方式产生，履行以下职责：

（一）监督本机构各项规章制度的执行情况；

（二）监督本机构财务收支和管理情况；

（三）监督院长和工作人员的工作履职情况；

（四）调解特困人员之间的矛盾纠纷；

（五）组织协调特困人员开展自我服务和自我管理；

（六）其他院务管理职责。

第二十五条　敬老院应建立陪餐制度，法定代表人或者主要负责人每周陪同老年人用餐不少于1次，主办机关分管领导要每月陪餐不少于1次，充分利用陪餐时间倾听老年人心声，检查食品安全工作，鼓励老年人集中就餐。

敬老院不得另设工作人员食堂，工作人员用餐和入住老人统一标准，实行个人承担一点，单位补贴一点的方式，即每人每天用餐缴费5元，不足部分在工作经费中解决。院民亲属在院内临时用餐要即吃即付，付费标准为早餐2元，中餐5元，晚餐5元，财务人员按月将所收费用列入账目。

第二十六条　敬老院管理和使用的资产，任何单位和个人不得侵占，需要办理登记的应当依据国家有关规定办理登记手续。

 

第六章　财务管理

第二十七条　严格执行财务制度，敬老院只设报账员岗位，接受主办机关统一管理，由乡镇财政办进行代理会计核算，并接受民政部门、财政部门、审计部门、主办机关、供养对象和有关方面的监督和核查。

第二十八条　院内财务要做到日清月结，每季度公布账目，妥善保管好各种票据、账册、现金及有关印章。

第二十九条　敬老院一切开支，必须由经手人、证明人签字，经院长审批，按财务管理制度入账；1万元以上大额支出需集体研究并报主办机关审核，经主办机关分管领导签字后方可支付。

第三十条　特困供养对象基本生活保障费原则上不能留存，可用于伙食费、生活用燃料费、水电费、个人日常用品及服装被褥费、零用钱、文体活动费等方面支出；不得挪用于日常经费开支、机构运转、人员工资、基础设施建设维护或其他工作经费等。

特困供养对象的伙食费标准不低于特困供养对象基本生活保障费的70%，中餐和晚餐应当保证二荤二素一汤五个热菜。

特困供养对象零用钱发放标准不得低于当月特困供养对象基本生活标准的10%，由县级民政部门统一规定，原则上统一发放至特困供养对象银行卡内。对失能失智特困人员的零用钱，敬老院应当安排专人帮助按需使用，并完整保存支出凭证。

特困供养对象照料护理费用由敬老院统筹使用，可用于支付护理人员的工资报酬、购买护理用品和康复训练服务、支付特困人员住院治疗的陪护费用和其他与照料护理直接相关的必要支出。

第三十一条　社会托养老人收费、支出要严格实行收支两条线，及时存入财政非税账户管理；要与财政拨付的特困供养经费分开核算管理，不得混淆使用，确保特困供养经费专款专用。

第三十二条　未经主办机关同意，敬老院的任何工作人员不得借用公款。

第三十三条　敬老院每月账目，由院长在下月初向主办机关分管领导汇报，并自觉接受监督，确保专款专用。

 

第七章　生产经营

第三十四条　敬老院可采取多种形式开展农副业生产，因地制宜发展适合本院的生产经营项目，实行以副补院，所产生的生产经营收益，任何单位和个人不得侵占、挪用。

第三十五条　敬老院可以鼓励特困人员参加有益身心健康和力所能及的生产活动，并给予适当报酬。

第三十六条　敬老院应对生产经营进行成本核算，并将生产经营情况每季度向院民公布。

第三十七条　生产经营的收益用于提高院民生活、扩大再生产、发放劳动补贴和设施设备维修等。

第三十八条　生产经营收益应独立核算，严禁任何单位和个人侵占、挪用敬老院生产经营收益。

 

第八章　工作人员

第三十九条　敬老院应当根据院内服务对象的数量和护理需求，配备工作人员。

敬老院应当根据实际需要科学设定岗位，明确岗位要求和工作流程，实行岗位责任制。要按照“因事设岗、按需设岗”和“事有人管、责有人负”的原则，合理设置管理、护理和后勤保障岗位。要合理配备养老护理员，按照自理老人与护理员15:1—20:1，部分失能老人与护理员8:1—12:1，全失能老人与护理员3:1—5:1的要求足额配备。

有条件的敬老院应当配备专业社会工作者。

第四十条　敬老院的院长人选，由主办机关提名，商县民政部门确定后，由主办机关聘任，聘任时年龄不得超过55周岁，不得安排超过退休年龄的人员担任院长或其他管理职务；县级民政部门和主办机关应当定期对敬老院院长履行职责的情况进行考核，对履职不到位的，应及时调整。院长离任时，应进行离任审计。

敬老院其他工作人员由主办机关面向社会公开招聘，由敬老院聘用，实行劳务派遣，并报县级民政部门备案。

主办机关应当建立与公安、检察、法院等单位的信息共享机制，强化对拟聘人员心理、品德的前置考察，对存在欺老虐老行为的人员不予聘用。

第四十一条　敬老院或者其主办机关应当与工作人员订立聘用合同或者劳务派遣合同，并按规定为其办理相应的养老、医疗、工伤等社会保险。

敬老院工作人员实行绩效工资制，薪酬统一由主办机关通过银行代发。综合考虑经济社会发展水平、行业特点、养老事业发展趋势和单位财务状况、工作量、公益目标完成情况等因素，合理确定工资总量和薪酬水平，具体办法由县民政部门商有关部门制定。

第四十二条　县级民政部门应当对敬老院工作人员进行业务培训，考核合格的，准予上岗服务。

 

第九章　经费保障

第四十三条　建立健全与经济社会发展水平相适应、与养老服务需求相匹配的敬老院经费保障机制。坚持政府主导、分级负担、多元投入，根据财政事权与支出分担机制将敬老院经费纳入财政预算，予以优先保障和重点支持。

第四十四条　特困人员的集中供养资金应当按照县人民政府公布的集中供养标准，纳入财政专项保障，并按时拨付到敬老院。

敬老院应当将集中供养资金全部用于为特困人员提供供养服务，不得挪作他用。

第四十五条　县级民政部门应当从本级福利彩票公益金中安排一定数量，用于支持敬老院建设和日常维护。

县级民政部门、财政部门应对敬老院的运营管理、服务质量、经费使用建立绩效评价机制，评价结果与项目安排、绩效奖励和财政补助资金挂钩，奖优罚劣、实现正向激励，提升财政资金使用效益和政策执行力。

 

第十章　捐赠管理

第四十六条　鼓励机关、企事业单位、社会组织、个人向敬老院提供捐赠，改善特困人员的生活条件。

敬老院应当建立完善捐赠财产管理和使用制度，完善流程，做好登记，提高捐赠财产管理和使用规范性、科学性、安全性。

第四十七条　敬老院接受捐赠，要遵照国家有关法律法规，按照自愿无偿、公开透明的原则进行，不得以任何方式索要、摊派或者变相摊派，不得接受附有违反国家相关规定条件的捐赠资助。

（一）规范接收。敬老院接到捐赠人捐赠意向后，要安排专人负责捐赠财产接收。工作人员要查验捐赠人身份，核实捐赠目的、捐赠意愿，清查捐赠财产，留存相应凭证。对接收的食品用品捐赠，要注意查验食品用品来源、合格证、生产日期、有效期等；对接收的设施设备捐赠，要查验设施设备的来源、合格证、使用说明书、安全注意事项等；对接收的资金捐赠，要核对资金数额、捐赠方式等。经与捐赠人协商一致，双方可签订书面捐赠协议，可举行捐赠仪式、提供捐赠证书等形式向捐赠人予以答谢。

（二）开具票据。敬老院应按规定向捐赠人开具《湖南省公益事业捐赠收据》。对捐赠人匿名捐赠或者放弃接受捐赠票据的，敬老院应当留存相关证明材料。

（三）登记管理。敬老院要建立受赠财产物资的管理使用台账，并安排专人进行登记管理。台账要设置财产物资名称、捐赠人、单价、数量、单位等内容，对受赠物资的取得、分配、发放、领用等情况，要做到账目清晰、及时准确、手续齐备、记录完整、账实相符。对当年度接受捐赠的资金、物资情况要统一纳入年度财务报告。

（四）账务处理。敬老院应当依照国家有关规定，严格落实会计和财务管理制度，及时对收到的捐赠财产进行账务处理。对资金捐赠，要按实际收到的款项金额入账；对捐赠人可提供有效凭证的物资，可按凭证上标明的金额作为实际价值入账；对捐赠人未提供有效凭证的物资，可参照同类或类似物资的市场价格估价，经敬老院负责人批准后以名义金额入账；对捐赠人直接发放给老人的捐赠财物，凭受赠老人的签收表入账；对达到规定价值，且在使用过程中基本保持原有物资形态的受赠资产，应当确定为固定资产。

（五）加强保管。敬老院要加强对受赠物资的保管，入库后要分类码放，有序排列。捐赠物资要做到先进先出，保持仓库存货整洁。要定期盘点库存捐赠物资，对于过期或自然损坏的捐赠物资，要做好统计和说明，按规定予以报废。

第四十八条　敬老院要按照捐赠人意愿或捐赠协议约定的用途使用捐赠财产，不得随意改变用途。对于捐赠人未明确捐赠意愿的非定向捐赠资金，敬老院要综合考虑入住老年人需求，在符合养老服务宗旨、机构业务范围的前提下，经集体决策程序研究确定使用方向，并报主办机关批准。要根据受赠财产的使用情况，同步登记使用台账，并进行账务处理，确保账账、账实相符。敬老院要健全内部监督机制，定期对受赠财产的使用情况进行自查，发现问题及时整改。

第四十九条　敬老院应当依法主动公开接受捐赠情况和受赠财产的使用、管理情况，自觉接受社会监督，可通过政府网站、信息公开栏等渠道进行公示，每年度公开不少于2次，分别于年中、年末公开。每年年底前向县民政部门和主办机关报告受赠财产使用、管理情况，接受政府和社会监督。敬老院应当保障捐赠人合法权益，如实答复捐赠人对捐赠财产使用、管理情况的查询，及时回应捐赠人提出的意见和建议。

 

第十一章　安全管理

第五十条　敬老院应当建立健全安全消防、食品卫生、人员出入等规章制度，制定服务对象守则、管理服务人员职责等，并向服务对象公开；应当按照国家法律法规和强制性标准开展服务活动。

第五十一条　敬老院内设食堂的，应当取得食品经营许可证，严格遵守相关法律法规和食品安全标准，执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并定期开展食堂食品安全自查。从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的供餐单位订购，并对订购的食品进行查验。

敬老院食堂的采购统一纳入南县民政“智慧食堂”监管服务信息平台管理，做到“五有四人”和“日清月结”，实现采购、验收、入库、出库、制作、盘点、存储的全流程网络监管。

第五十二条　敬老院应当依法履行消防安全职责，健全消防安全管理制度，实行消防工作责任制，配置消防设施、器材并定期检测、维修，开展日常防火巡查、检查，定期组织灭火和应急疏散消防安全培训。

敬老院的法定代表人或者主要负责人对本单位消防安全工作全面负责，应当确定消防安全管理人，负责组织实施本单位消防安全管理工作，并报告当地消防救援机构。

第五十三条　敬老院应当依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急预案，在场所内配备呼叫系统等报警装置和必要的应急救援设备设施，定期开展突发事件应急演练。

突发事件发生后，敬老院应当立即启动应急预案，采取防止危害扩大的必要处置措施，同时根据突发事件应对管理职责分工向有关部门、主办机关和县级民政部门报告。

第五十四条　敬老院应当实行24小时值班，做好入住老年人安全保障工作。应当在各出入口、值班室、楼道、食堂等公共场所安装视频监控设施，并妥善保管视频监控记录。

第五十五条　支持敬老院投保养老机构责任保险、老年人意外险、食品安全险，鼓励社会托养对象购买老年人意外险，降低机构运营风险。

第五十六条　敬老院应当建立重大事项报告制度。事关敬老院建设管理重要事项和突发事件等要及时向主办机关和县级民政部门报告，不得隐瞒虚报。

 

第十二章　法律责任

第五十七条　民政部门应当加强对敬老院服务和运营的监督检查，发现违反《养老机构管理办法》和本办法规定的，及时依法处理。

民政部门在监督检查中发现敬老院存在应当由其他部门查处的违法违规行为的，应及时通报有关部门处理。

第五十八条　敬老院收费要严格执行明码标价，在场所醒目位置标明服务项目、服务内容、收费标准、投诉电话等，主动接受相关职能部门、服务对象和社会监督。

第五十九条　敬老院有下列行为之一的，由县民政部门或者主办机关责令限期改正；逾期不改正的，乡镇人民政府应当终止供养服务协议；造成损失的，依法承担赔偿责任：

（一）歧视、侮辱、虐待特困人员的以及其他侵害老年人权益行为的；

（二）未尽到管理和服务义务致使特困人员和其他入住老人合法权益遭受侵害的；

（三）侵占特困人员和其他入住老人财产的；

（四）其他违反规定的行为。

第六十条　敬老院工作人员有下列行为之一的，予以批评教育；情节严重的，予以辞退；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）私分、挪用、截留特困人员供养款物的；

（二）私分、挪用农副业生产经营收入的；

（三）辱骂、殴打、虐待特困人员和其他入住老人的；

（四）盗窃、侵占特困人员、其他入住老人或者敬老院财产的；

（五）其他违反规定的行为。

第六十一条　特困人员有下列行为之一的，予以批评教育；情节严重的，停止集中供养；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反敬老院的规定，扰乱正常生产生活秩序的；

（二）打架、斗殴，造成他人身体伤害的；

（三）损毁、盗窃、侵占敬老院或者其他特困人员、院内其他入住老人财产的；

（四）其他严重违反规定的行为。

第六十二条　县民政、财政、卫健、市监、应急、消防救援等部门应会同相关部门加强对敬老院的日常检查和专项督查，重点加强消防设施设备维护、危险物品管理、矛盾纠纷化解、吸烟行为引导、心理健康关怀等方面的监督管理。

 

第十三章　附　则

第六十三条　鼓励其他社会福利机构为特困人员提供供养服务，相关管理和服务参照本办法执行。

第六十四条　本办法自2026年4月1日起施行，由县民政局负责解释。