| 索引号 | 4309210010/2021-667513 | 文号 | 南政办发〔2017〕11号 | 统一登记号 | |
|---|---|---|---|---|---|
| 签署日期 | 2017-09-22 | 发文日期 | 2021-04-26 | 信息时效期 | 2023-04-26 |
| 所属机构 | 南县法制办 | 公开范围 | 全部公开 | 公开方式 | 政府网站 |
| 公开责任部门 | 南县法制办 | ||||
| 索引号 | 4309210010/2021-667513 |
|---|---|
| 文号 | 南政办发〔2017〕11号 |
| 统一登记号 | |
| 签署日期 | 2017-09-22 |
| 发文日期 | 2021-04-26 |
| 信息时效期 | 2023-04-26 |
| 所属机构 | 南县法制办 |
| 公开范围 | 全部公开 |
| 公开方式 | 政府网站 |
| 公开责任部门 | 南县法制办 |
NXDR—2017—01001
南县人民政府办公室关于印发
《南县政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南（试行）》的通知
各乡镇人民政府，县直各单位：
《南县政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南（试行）》已经2016年第8次县人民政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
南县人民政府办公室
2017年9月18 日
南县政府和社会资本合作
（PPP）模式操作指南（试行）
第一章 总则
为规范有序推进政府和社会资本合作（Public—Private Partnership，以下简称PPP），根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金〔2014〕49号）和《益阳市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）》（益政发〔2016〕18号）等有关法律法规和政策的规定，结合我县实际，制定本指南。
第一条 本指南所称PPP，是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，依法采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。
本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
第二条 本指南适用于南县PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。其中，在交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
第三条 PPP项目遵循诚实守信、平等协商、风险分担、互利共赢、公平竞争的原则，合作各方的合法权益受平等保护。
第四条 成立南县政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组（以下简称领导小组），由县人民政府县长任组长，县人民政府常务副县长任常务副组长，县人民政府各分管副县长任副组长，县财政局、发展和改革局、审计局、监察局、国土资源局、环保局、交通运输局、住房和城乡建设局、水务局、卫生和计划生育局、金融办等单位的负责人为成员。领导小组下设办公室，具体负责PPP工作的规划指导、识别评估、融资支持、信息发布、咨询培训、推广运用、统计研究和绩效评价等，全面统筹做好PPP管理工作，办公地点设县财政局。县发展和改革局负责开展PPP项目的前期调研和论证，领导小组其余成员单位在各自职责范围内负责PPP项目的识别、实施和监管等工作。
第二章 项目识别
第五条 PPP项目包括基础设施类项目和公共服务类项目，主要包括：
（一）公路建设与养护、城市公交场站等交通基础设施项目；
（二）综合水利枢纽建设管护、河道堤防治理等水利基础设施项目；
（三）城乡供水、公共停车场、地下综合管廊、市政设施维护管理、绿化维护管理等市政公用项目；
（四）污水处理、垃圾清扫与处理、湿地建设、饮用水源综合整治、农村环境综合治理、生态修复等环境保护项目；
（五）智慧城市、智慧政务、住房保障、教育培训、医疗卫生、养老服务、文化体育、治安管理、行政事业单位房产运行维护等公共服务项目；
（六）农业、林业、能源等领域的基础设施和公共服务项目。
第六条 PPP项目以政府发起为主，可由社会资本发起。
（一）政府发起
县交通运输局、水务局、住房和城乡建设局、房产局、教育局、卫生和计划生育局、文化体育广电新闻出版局、环保局、经济开发区管委会、洞庭湖生态经济创新示范区管委会等单位为发起方，根据国民经济和社会发展规划及行业专项规划，在新建、改建、扩建项目或存量公共资产中遴选潜在项目向县财政局、发展和改革局推荐。
（二）社会资本发起
社会资本作为发起方应以项目建议书的方式向县财政局、发展和改革局推荐PPP项目。
第七条 县财政局会同有关职能部门，根据国民经济和社会发展需要，对县发展和改革局存量项目库中潜在的PPP项目进行评估、排序等筛选工作，确定备选项目，制定PPP项目年度和中期开发计划。
对于列入PPP项目年度开发计划的项目，县财政局应录入财政部综合信息平台，项目发起方应按要求提交相关资料。新建、改建、扩建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目须提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
对收集定价机制透明、价格调整机制相对灵活、有稳定现金流的项目优先考虑采用PPP模式。
第八条 县财政局、发展和改革局等单位负责组织项目论证，其中县发展和改革局会同县财政局等单位对潜在的PPP项目进行必要性、合法性、可行性审核；县财政局对PPP项目进行物有所值评价和财政承受能力论证，通过论证的项目，可进行项目准备。
第三章 项目准备
第九条 项目实施机构负责编制PPP项目实施方案，在编制PPP项目实施方案时，须引入具有国家相应法定资质的专业技术咨询机构，对PPP项目的运作模式、合作边界、商务及技术条件、投资和运营成本财务测算分析、PPP协议和招商文件编制、社会资本谈判和合作方比选等提供专业咨询服务，制定项目分期分批推进的总体进度安排，明确项目推进各方的权利义务和需要开展的工作，确保项目规范运作，有效维护政府公共利益。
项目实施机构是指县人民政府或县人民政府授权的机构，负责项目的准备、采购、监管、移交等工作，参与项目的建设和运营等。
PPP项目实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。
（一）项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性与可行性，以及项目运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司及公司股权结构。
项目资本金。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）精神，我县PPP实施项目最低资本金原则上为20%。
项目合作期限应根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，原则上为15—30年。
（二）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
（三）项目运作方式
PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同(MC)、建设—运营—移交(BOT）、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等。
具体PPP项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（四）交易结构
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制是指使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。政府付费项目投资收益率不超过7%。
相关配套安排主要指为PPP项目交付公共产品和服务而由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施及项目所需的上下游服务。
（五）合同体系
合同体系主要包括PPP项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
（六）监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（七）采购方式选择
PPP项目采购应依法依规进行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据PPP项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
（八）财政承受能力论证
财政支出责任。主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
财政承受能力评估。每一年度全部政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例不超过10%。
在PPP项目实施方案征求相关部门意见并报领导小组审核后，项目实施机构应将项目实施方案呈报县人民政府常务会议集体审议，并向县委常委会议报告，同时要将政府和社会资本合作项目财政支出责任报县人大常委会审议后按年度纳入财政预算。
第十条 县财政局应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证，通过论证的，由项目实施机构报县人民政府批准；未通过论证的，可在实施方案调整后重新论证；经重新论证仍不能通过的，不再采用PPP模式。
第四章 项目采购
第十一条 项目实施机构应根据采购项目特点，选择具有国家法定资质的相应专业采购代理机构制定资格预审文件和项目采购文件。
资格预审文件的制定要综合考虑社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力等因素确定；项目采购文件的编制要充分体现公开、公平、竞争、择优的原则，依法选择适当采购方式，确保选择的合作伙伴诚信可靠、运营服务质量好、综合实力强。
第十二条 项目实施机构严格按照《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库〔2014〕214号）等有关法律法规和政策的规定，采取公开、公平、规范的方式依法采购社会资本方，任何单位和个人不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。
第十三条 项目实施机构将经县人民政府审批同意的PPP项目资格预审文件在中国湖南政府采购网发布资格预审公告（http://www.ccgp-hunan.gov.cn/）（合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外，下同），吸引潜在投资人，提高竞争性。信息内容包括：名称、建设内容、拟采用的合作模式、投资规模等。
第十四条 资格预审文件和项目采购文件发布前报县人民政府采购管理办公室审查备案。
第十五条 项目实施机构应与县财政局、相关职能部门、专业机构成立采购结果确认谈判工作组，依法依规与候选社会资本及其合作的金融机构就合同中可变细节问题进行合同签署前的确认谈判。
第十六条 采购挂网的PPP项目合同内容包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定一致的其他事项。
第十七条 县财政局及相关职能部门要加强对PPP项目采购活动的监督检查，依法及时查处采购活动中的违法违规行为。
第五章 项目执行
第十八条 社会资本需依法设立项目公司，县人民政府指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构、县财政局应监督社会资本方按照采购文件和PPP项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
第十九条 PPP项目的融资由项目公司负责。项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。项目实施机构、县财政局应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
项目公司未按照PPP项目合同约定完成项目融资的，县人民政府可提取履约保函直至终止PPP项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，县人民政府和社会资本可协商修订PPP项目合同中相关融资条款。
当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与县人民政府、社会资本签订的直接介入协议或条款，要求项目公司改善管理，增加投入或接管项目。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入；重大风险未能解除的，债权人可提请县人民政府依据直接介入协议或条款临时接管项目。
第二十条 PPP项目合同中涉及县人民政府支付义务的，县财政局应结合中长期规划统筹考虑，纳入县财政预算管理，并报县人大常委会批准。项目实施机构、县财政局应建立PPP项目政府支付台账，严控财政风险。县人民政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中县人民政府支付义务及或有债务应纳入县人民政府综合财务报告。
第二十一条 项目实施机构应根据PPP项目合同约定，监督项目公司履行融资、建造、运营和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报县财政局备案。
县人民政府有支付义务的，项目实施机构应根据PPP项目合同约定的产出说明，由县财政局按照实际绩效向项目公司或社会资本支付费用。设置超额收益分享机制的，项目公司或社会资本应根据PPP项目合同约定向县人民政府支付应享有的超额收益。
项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行PPP项目合同中的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行PPP项目合同中的惩处措施。
第二十二条 当项目公司或社会资本发生PPP项目合同约定的严重违约情形，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益，以及项目债权人依据直接介入协议或条款提出请求时，县人民政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
县人民政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将依据PPP项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本应承担的临时接管费用，从其应获终止补偿中扣减。县人民政府按照直接介入协议或条款约定，保障项目债权人在项目临时接管和提前终止偿付中的合法权益。
第二十三条 在PPP项目合同执行和管理过程中，重点抓好合同修订、违约责任和争议解决等工作。
（一）合同修订
PPP项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和项目公司或社会资本可根据项目的社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件变化，向县人民政府提出修订PPP项目合同申请，待县人民政府批准后执行。
（二）违约责任
项目实施机构或项目公司未按照PPP项目合同履行约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除PPP项目合同等。
（三）争议解决
在PPP项目实施过程中，按照PPP项目合同约定，项目实施机构、项目公司或社会资本就PPP项目合同中发生争议且无法协商达成一致的事项，可依法申请仲裁或提起民事诉讼。
第二十四条 项目实施机构应委托具有国家法定资质的相应专业机构每3—5年对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和PPP项目合同的合法性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报县财政局备案。
第二十五条 县人民政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对PPP项目履行行政监管职责，重点关注项目采购、公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。
项目公司或社会资本对县人民政府职能部门的行政监管处理不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十六条 县人民政府、项目公司或社会资本应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
社会公众及项目利益相关方发现PPP项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向县人民政府职能部门提请监督检查。
第二十七条 项目退出机制。县人民政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致PPP项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。县人民政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。
第六章 项目移交
第二十八条 PPP项目移交时，由县人民政府指定的机构代表县人民政府收回PPP项目合同约定的项目资产。
PPP项目合同应明确移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的，PPP项目合同应明确补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报县人民政府批准后实施。
第二十九条 县人民政府指定的机构组建项目移交工作组，依据PPP项目合同与项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组要求项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
第三十条 项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给县人民政府指定的机构，办妥法律过户和管理权移交手续。项目公司应当配合县人民政府做好项目运营平稳过渡相关工作。
第三十一条 PPP项目移交完成后，县财政局应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性和PPP模式应用等进行绩效评价。项目绩效评价应建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩并按相关规定公开评价结果。评价结果作为县人民政府开展PPP管理工作决策参考依据。
第七章 附则
第三十二条 本指南自发布之日起施行，由县财政局负责解释。
附件：政府和社会资本合作实施步骤主要内容
操作步骤 工 作 内 容
项目识别阶段 项目发起 开展项目前期调研、论证
编制项目建议书
编制可行性研究报告
编制环评报告
编制节能评估报告
编制（初步）实施方案
…………
项目筛选 财政部门会同行业主管部门按实施意见的有关要求进行筛选，并报领导小组审定，领导小组审定确定的项目纳入年度开发计划
物有所值评价 项目发起单位组织编制物有所值评价报告，财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价
财政承受能力 论证 项目发起单位组织编制财政承受能力报告，财政部门会同行业主管部门开展财政承受能力论证
项目准备阶段 管理框架组建 政府行文明确项目实施机构和出资主体，组建项目实施领导小组
实施方案编制 项目实施机构组织编制实施方案，财政部门会同行业主管部门对物有所值评价和财政承受能力论证结果进行验证
实施方案的审批 项目实施机构向政府呈报实施方案，政府常务会议审核批准实施方案
项目采购阶段 资格预审 项目实施机构编制资格预审文件，发布资格预审公告，组织开展预审
采购文件编制 项目实施机构编制政府采购文件，发布政府采购公告
响应文件评审 对响应文件进行评审
谈判与合同签署 采购结果确认谈判，经政府审查后签署项目合同
项目执行阶段 项目公司成立 社会资本方与政府授权投资主体组建项目公司
融资管理 项目公司编制融资方案，履行有关报批程序后进行项目融资
绩效监测与支付 财政部门会同行业主管部门根据合同约定对项目进行绩效考核和付费
中期评估 项目实施机构会同相关部门对项目进行中期评估
项目移交阶段 移交准备 项目实施机构会同相关部门根据合同约定做好移交准备
性能测试 项目实施机构会同相关部门按照性能测试方案和移交标准进行性能测试
资产交割 项目实施机构会同相关部门进行项目移交，办妥法律过户和管理权移交手续
绩效评价 财政部门会同相关部门对项目产出、监管成效、PPP模式应用等进行绩效评价
南县人民政府办公室 2017年9月18日印发
